Terceirização na Administração Pública: uma prática inconstitucional.
Jorge Luiz Souto Maior (*)
“Uma Constituição aberta não deve abrigar preconceitos.” (Paulo Bonavides).
“Ninguém respeita a Constituição e todos acreditam no futuro da nação. Que país é este?” (Renato Russo)
1. Introdução; 2. Conceito de terceirização; 3. A terceirização no setor público; 4. A normatividade constitucional e infraconstitucional a respeito do tema; 5. Conclusão.
1. Introdução.
Pretende-se neste texto defender a tese de que a terceirização na Administração Pública constitui ato que fere a ordem normativa. Aliás, já impressiona-me apresentar este tema como tese, diante de tantas obviedades em que se baseia.
Aliás, dentro dessa lógica do raciocínio, seria mais propício tentar entender porque algo tão óbvio quanto a ilegalidade – ou mais propriamente, a inconstitucionalidade – da terceirização no serviço público não é vista pelo mundo jurídico. Mas, isto já é assunto para sociólogos e antropólogos.
O fato é que, como a situação está aí posta e quase consagrada como prática perfeitamente legal, torna-se necessário demonstrar o equívoco da orientação jurídica que lhe diz respeito.
Pois bem, enfrentemos, diretamente, a questão.
2. Conceito de terceirização.
A terceirização é prática administrativa que se instalou no modelo produtivo que se convencionou chamar de “toyotismo”. A expressão, no entanto, por si só, não diz nada, representando apenas um modismo de uma pretensa demonstração de intelectualidade. “Toyotismo”, como o próprio nome diz, é o modelo de produção adotado pela fábrica japoneza de automóveis, a Toyota, que, na verdade, representa um modo de pensar a produção.
Segundo Thomas Gounet [1] , o toyotismo pode ser resumido em seis pontos: a) produção puxada pelo fluxo da demanda; b) combate ao desperdício; c) flexibilização da organização do trabalho; d) instalação do kanban (sistema que indica a utilização de peça do estoque); e) produção de vários modelos, sendo cada um em série reduzida; f) desenvolvimento de relações de subcontratação com fornecedores de autopeças.
Para Ricardo Antunes [2] o toyotismo se diferencia do fordismo pelos seguintes traços: a) produção vinculada à demanda; b) fundamenta-se no trabalho operário em equipe, com multivariedade e funções; c) estruturação de um processo produtivo flexível; d) tem como princípio o “just in time”, o melhor aproveitamento possível do tempo; e) funciona em conformidade com o sistema kanban , para que os estoques sejam mínimos; f) transferência de grande parte da produção, cerca de 75%, para empresas terceirizadas, de forma horizontal, com expansão dos modos de produção e procedimentos para toda a rede de forncedores (CCQ, controle de qualidade total, kanban, just in time , Kaizen, team work, eliminação do desperdício, “gerência participativa”, sindicalismo de empresa etc., g)organização de Círculos de Controle de Qualidade (CCQ), “grupos de trabalhadores que são instigados pelo capital a discutir seu trabalho e desempenho, com vistas a melhorar a produtividade das empresas, convertendo-se num importante instrumento para o capital apropriar-se do savoir faire intelectual e cognitivo do trabalho, que o fordismo desprezava” [3] , h) emprego vitalício para uma parcela dos trabalhadores das grandes empresas e ganhos salariais vinculados ao aumento da produção.
Já para Jeffrey k. Liker, professor de engenharia industrial da Universidade de Michigan, que ficou durante 20 anos estudando a produção da Toyota [4] , o modelo Toyota, na verdade, encerra um estilo de administração, baseado em 14 princípios, advindo desse modelo o Sistema Toyota de Produção.
Estes 14 princípios são direcionados para 4 aspectos fundamentais, organizados nos moldes de uma pirâmide, apresentados a seguir, da base ao ápice: filosofia; processo de produção; empregados e parceiros; solução de problemas.
Explica este autor, no que tange ao processo de produção, que:
a) embora a Toyota se baseie na idéia de empresa enxuta, isto é, produzir em conformidade com a demanda, diminuindo o estoque, isto não significa que a produção seja desnivelada. Na verdade, há um nivelamento da produção, pois “é melhor formar um estoque de produtos acabados a fim de nivelar o programa de produção, em vez de produzir de acordo com a verdadeira demanda flutuante dos pedidos dos clientes” [5] ;
b) embora o modelo exija flexibilidade e isto implique a utilização de subcontratação, “muitas vezes, é melhor acrescentar seletivamente e substituir despesas gerais por mão-de- obra direta”, até porque “quando a perda é descontada dos funcionários que agregam valor é preciso oferecer-lhes apoio de alta qualidade, como alguém que auxilia um cirurgião durante uma operação delicada.
c) embora a produção tenha atender à demanda, “pode não ser uma prioridade manter os funcionários ocupados produzindo peças o mais rápido possível. (....) Trabalhar mais rápido
só para obter o máximo de seus funcionários é um outra forma de superprodução e, na verdade, leva ao emprego de maior mão-de-obra em geral” [6] ;
d) embora a automação faça parte do modelo toyota, deve-se “usar seletivamente a tecnologia de informação, e muitas vezes, fazer uso de processos manuais, mesmo quando a automação estiver disponível e parecer justificar seus custo com a redução de funcionários” [7] .
Como explica Jeffrey k. Liker, “as soluções da Toyota para problemas específicos frenqüentemente parecem aumentar as perdas em vez de eliminá-las” [8] . Para Ohno, técnico que desenvolveu o modelo, as perdas tinham pouca relação com o máximo aproveitamento da mão-de-obra e dos equipamentos, estando muito mais relacionadas “com a maneira como a matéria-prima era transformada em mercadoria vendável” [9] .
Em suma, o que este autor procura demonstrar é que o modelo Toyota vai muito além do que adoção de uma técnica enxuta de produção, como o “just in time”. Uma passagem de sua obra é extremamente esclarecedora neste sentido: “Visitei centenas de organizações que afirma ser praticantes avançadas dos métodos enxutos. Orgulhosamente exibem seus estimado projeto enxuto. E fizeram um bom trabalho, sem dúvida. Mas, estudando a Toyota por 20 anos, fica claro que, em comparação, essas empresas são amadoras. A toyota precisou de décadas para criar uma cultura enxuta e chegar onde está e ainda acredita que está recém começando a entender o Modelo Toyota. Qual a percentagem de empresas, fora a toyota e seus grupo direto de fornecedores, que obtêm um A ou um B + no sistema enxuto? Não sei dizer com exatidão, mas é bem menos de 1%.” [10]
Cita este autor o fato ocorrido nos EUA, em 1996, de uma empresa X que havia ganho o prêmio Shingo de Produção, que é um prêmio americano em honra de Shiego Shingo, que contribuiu para a criação do modelo toyota, e que foi visitada por um organismo de difusão do modelo toyota e que, por experiência, assumiu uma linha de produção da referida empresa durante 09 meses. Após o período o que se verificou foi:
“93% de redução no lead time para produção do produto (de 12 dias para 6,5 horas);
83% de redução no estoque em processo (de 9 para 1,5 horas);
91% de redução no estoque de produtos acabados (de 30.500 para 2.890 unidades);
50% de redução nas horas extras de trabalho (de 10 para 5 horas/pessoa/semana);
83% de melhoria na produtividade (de 2,4 para 4,5 peças/hora de trabalho).” [11]
Relata, ainda, o mencionado autor, ter visitado centenas empresas americanas e conversado com milhares funcionários, ensinando-lhes como funciona o modelo toyota, mas constatou ao longo dos anos que a linha de produção degrada-se em vez de melhorar.
Eis suas palavras: “Os Estados Unidos têm sido exposto ao STP (Sistema Toyota de Produção) por pelo menos duas décadas. Os conceitos e ferramentas básicos não são novidade (O STP opera de alguma forma na Toyota por mais de 40 anos). O problema, acredito, é que as empresas americanas aproveitaram as ferramentas enxutas, mas não compreendem o que as faz funcionar juntas em um sistema. Tradicionalmente, a administração adota algumas dessas ferramentas técnicas e até luta para ir além de sua aplicação amadora para criar um sistema técnico. Mas não entende o poder que há por trás do verdadeiro STP: a cultura da melhoria contínua necessária para sustentar os princípios do Modelo Toyota. Dentro do modelo 4Ps que mencionei anteriormente, a maioria das empresas está patinando em um nível – o de ‘processo’. Sem adotar os outros 3Ps, elas farão pouco mais do que patinar, pois as melhorias que conseguem não serão respaldadas pelo sentimento e pelo inteligência para torná-las sustentáveis em toda a organização. O desempenho continuará defasado em relação ao das empresas que adotam uma verdadeira cultura de melhoria contínua.” [12]
No fordismo, que implementou a produção em massa com fluxo contínuo, a lógica do lucro era baseada na redução do custo e, de forma pendular, o custo se reduzia pela produção em escala. Dentro do pensamento fordista, igualmente, a automatização que substituía pessoas estava justificada se representasse redução do custo da produção.
